تمرکززدایی؛ چرا فدرالیسم؟

احمدسروش تاج، دانشجوی دانشکده‌ی روابط بین‌الملل

وقتی فهرستی از دولت‌های فدرالی (یا دولت‌هایی که ویژه‌گی‌هایی از گونه‌ی فدرالی نشان می‌دهند) را بررسی کنیم، می‌توانیم ویژه‌گی‌هایی مشترکی را ببینیم که معلوم می‌کنند اصل فدرالی در مورد برخی دولت‌ها عملی‌تر از سایرین است.

اگرچه دولت-ملت‌ها را تا آن‌جا که به نظام و سیاست بین‌الملل مربوط است، واحد‌های جدا و یک‌پارچه می‌دانند که در درون هر دولت-ملتی طیفی از تقسیمات داخلی و سطوح قدرت در گروِ عوامل گسترده‌ی تاریخی، فرهنگی، جغرافیایی، اقتصادی و سیاسی حد توازن بین تمرکزگرایی و تمرکززدایی را به وجود می‌آورد.

مهم‌ترینِ این عامل‌ها، ساختار قانون اساسی دولت به ویژه جایگاه حاکمیت در نظام سیاسی است.

کوچک‌ترین عمل‌کرد قانون اساسی، تدارک چارچوبی است که روابط مرکز (دولت مرکزی) و پیرامون (حکومت محلی) درون آن برقرار می‌شود.

در عصر مدرن دو شکل، نظام‌های فدرال (تمرکززدا) و تک‌ساخت (تمرکزگرا) در همین چارچوب تعریف و مشخص می‌شوند که متداول‌ترین شکل‌های سازمان سرزمینی در جهان مدرن‌اند.

تقسیم سرزمینی قدرتِ حکومت در هریک از این دو نظام به شیوه‌ی خاص صورت می‌گیرد و از راه چارچوب روابط مرکز-پیرامون تعیین می‌شود.

کارایی کلی فدرالیسم این است که در پراکندن قدرت حکومت، شبکه‌ای از کنترل‌ها و موازنه‌ها را به وجود می‌آورد که به حفظ آزادی‌های فردی کمک می‌کند.

با این حال از یک جانب عامل‌های اقتصادی، بین‌المللی و عوامل دیگر مسبب گرایشی ظاهراً پایان‌ناپذیر به سمت تمرکزگرایی شده است و از جانب دیگر به ویژه در اواخر سده‌ی بیستم، در نتیجه‌ی پیدایش سیاست قومی، منطقه‌ای و اجتماعی، گرایش‌های مرکزگریز یا تمرکززدا افزایش یافته است.

  • به دلیل حفظ هویت‌ها و اختیارات و هم‌چنان داشتن یک حکومت مرکزی؛
  • وجود خطرهای بیرونی و متحد شدن علیه آسیب‌پذیری در مقابل آن؛
  • ناهمگونی فرهنگ‌ها و قومیت‌ها در داخل یک سرزمین؛
  • عدم اعمال حاکمیت مطلق با یک حکومت متمرکز در یک سرزمین بزرگ و پهناور.

 

فدرالیسم و تاریخچه‌ی آن:

فدرالیسم (Federalism) در لغت از ریشه‌ی لاتین (Foedus) گرفته شده و به معنای پیمان و قرارداد می‌باشد. به طور معمول به ساختارهای حقوقی و سیاسی‌ای گفته می‌شود که قدرت را از لحاظ سرزمینی در درون دولت تقسیم می‌کند.

در طول تاریخ واحدهای سیاسی (دولت)، پیمان‌هایی را برای مقاصد معین بستند که به دلایل مختلف پایدار نماندند؛ مثل اتحاد دولت‌شهرهای یونان باستان یا هم پیمان اتحاد شهرهای ایتالیا در قرون وسطا. پیمان‌های نسبتاً پایداری نیز در طول تاریخ بوده‌اند که با وجود تقسیم قدرت و عدم تمرکز، یک نظام سیاسی فدرال محسوب نمی‌شدند. بالأخره در سال ۱۷۸۹م، سیزده ایالت امریکای شمالی با تصویب قانون اساسی ایالات متحده امریکا، نخستین نمونه‌ی تاریخی یک نظام سیاسی فدرال را به وجود آوردند.

در حال حاضر به طور رسمی نزدیک به ۲۵ کشور که نیمی از جمعیت جهان در آن‌ها زنده‌گی می‌کنند، به صورت فدرالی اداره می‌شوند.

 

دلایل موجه برای دفاع از فدرالیسم:

در واقع این‌که تصور شود یک حکومت تک‌ساخت مدرن از ده‌ها یا حتا صدها میلیون شهروند به وجود می‌آید که مرکز بر همه‌ی‌شان حکمرانی می‌کند، تصوری کاملاً بی‌معنا است. برای مثال، اگر همه‌ی خدمات و وظایف حکومت مدرن از مرکز مدیریت شود، نتیجه‌ی آن ناکارآمدی ناامیدکننده و هرج‌و‌مرج بوروکراتیک خواهد بود و چیزی را نشان خواهد داد که اقتصاددان‌ها «مقیاس غیراقتصادی» می‌نامند.

به طور کلی، مسوولیت‌های نهادهای پیرامونی، مسوولیت‌های «داخلی»‌‌اند؛ به این معنا که نخست به نیازهای مردم محل توجه می‌کنند؛ برای مثال، به آموزش و پرورش، بهداشت، رفاه اجتماعی و برنامه‌ریزی.

اما برای انتقال مسوولیت‌های دیگر و اختیار تصمیم‌گیری از مرکز به مجموعه‌های پیرامون، فشار زیادی وجود دارد.

  • مشارکت: در فراهم کردن فرصت‌های مشارکت شهروندان در زنده‌گی سیاسی جامعه‌ی خودشان، به یقین حکومت محلی یا منطقه‌ای کارآمد‌تر از حکومت مرکزی است. فایده‌ی گسترش عرصه‌ی مشارکت سیاسی در آن است که مشارکت سیاسی به افزایش شهروند فرهیخته‌تر و آگاه‌تر کمک می‌کند.
  • حساسیت: به طور معمول، نهاد‌های پیرامونی به مردم نزدیک‌تر و به نیاز‌های آن‌ها حساس‌تر اند. این دو خصلت قابلیت پاسخگو بودن دموکراتیک را تقویت می‌کند و متضمن آن است که حکومت نه تنها به منافع فراگیر جامعه، بلکه به نیازهای خاص اجتماعات ویژه نیز واکنش نشان دهد.
  • مشروعیت: فاصله‌ی واقعی از حکومت بر توان پذیرش یا درستی تصمیم‌های آن تأثیر می‌گذارد. در این‌جا میان حاکم (فرماندار) و مردم همان ایالت، یک نوع رابطه‌‌ی سنخیت و وابسته‌گی ایجاد می‌شود و تصمیم‌هایی که در سطح محلی گرفته شود، به احتمال زیاد قابل فهم و بنابراین مشروع تلقی می‌شود. در مقابل، ممکن است حکومت مرکزی، هم از لحاظ جغرافیایی و هم از لحاظ سیاسی، دور از مسایل به نظر رسد.
  • آزادی: درست مانند قدرت که به فساد می‌انجامد، تمرکزگرایی نیز این خطر را دارد که حکومت را در برابر فرد مستبد کند و این‌که اِعمال حاکمیت مطلق با نظام تک‌ساخت در تمام نقاط یک سرزمین پهناور و وسیع امکان‌پذیر نیست. تمرکززدایی آزادی را با پخش کردن قدرت حکومت حفظ می‌کند و از این راه شبکه‌ای از کنترل‌ها و موازنه‌ها را به وجود می‌آورد. مجموعه‌های پیرامونی و حکومت مرکزی همین‌طور یک‌دیگر را کنترل می‌کنند.

 

ویژه‌گی‌های مشترک نظام‌های فدرال:

یکی از توانمندی‌های نظام‌های فدرالی، برخلاف نظام‌های تک‌ساخت، این است که این نظام‌ها بر پایه‌ی قانون اساسی، فراهم کردن امکان بیان سیاسی منافع منطقه‌ای را تضمین می‌کنند. ایالت‌ها مجموعه‌ای از اختیارات گسترده را به کار می‌برند و معمولاً تا حدی امکان ایفای نقش نماینده را در حکومت مرکزی دارند و این امکان از طریق مجلس دوم، مجلس قانون‌گذاری فدرال، فراهم می‌شود.

  • دو سطح نسبتاً خودمختار حکومت: هر یک از دو حکومت مرکزی (سطح فدرال) و حکومت منطقه‌ای (سطح ایالتی) از اختیاراتی برخوردار اند که دیگری نمی‌تواند در آن‌ها دخالت کند. از جمله‌ی این اختیارات دست‌کم حدی از اقتدار قانون‌گذاری و اجرایی و آماده‌گی برای افزایش درآمد و از این رو، بهره‌مندی از حدی از استقلال مالی است. اما عرصه‌های خاص صلاحیت هر سطح از حکومت و آماده‌گی هر یک برای نفوذگذاری بر دیگری تا حد زیادی متفاوت است. برای نمونه، در آلمان و اتریش، نظام فدرالیسم (اداری)‌ای فعال است که در آن حکومت مرکزی سیاست‌ساز اصلی و حکومت محلی عهده‌دار مسوولیت جزئیات اجرای سیاست است.
  • قانون اساسی مکتوب: مسوولیت‌ها و اختیارات هر سطح از حکومت در قانون اساسی مکتوب یا مدونی تعریف شده است. بنابراین، رابطه‌ای بین مرکز و پیرامون در چارچوب قانونی رسمی برقرار می‌شود. خود‌مختاری هر سطح به طور معمول از آن‌جا تضمین شده است که هیچ یک نمی‌توانند به طور یک‌جانبه قانون اساسی را اصلاح کند. برای مثال، اصلاحات قانون اساسی ایالات متحده‌ی امریکا به پشتی‌بانی دو سوم هر دو مجلس کنگره و سه چهارم مجلس‌های قانون‌گذاری ۵۰ ایالت نیازمند است. در استرالیا و سویس، اصلاحات در قانون اساسی باید از راه همه‌پرسی (رفراندم) نیز تصویب شود.
  • داوری قانون اساسی: دیوان عالی دادگستری (استره محکمه) مقررات رسمی قانون اساسی را تفسیر و بنابراین درباره‌ی اختلافات بین حکومت فدرال و حکومت ایالتی داوری می‌کند. در نظام فدرالی، برای تعیین عرصه‌های مربوط به صلاحیت هر سطح حکومت، قوه ی قضایی می‌تواند چگونه‌گی کار فدرالیسم را تعیین کند و این کار ناگزیر قوه‌ی قضایی را به روند سیاسی می‌کشاند.
  • برقراری رابطه میان نهادها: برای تقویت همکاری و تفاهم بین سطح فدرالی و ایالتی حکومت، منطقه‌ها و استان‌ها باید جایی در روند سیاست‌سازی داشته باشند. به طور معمول این هدف از راه قانون‌گذاری دومجلسی به دست می‌آید که در آن مجلس دوم یا مجلس بالا نماینده‌ی منافع ایالت‌ها است. برای مثال، مجلس سنای ۷۶ عضوی استرالیا، با ۱۲ نماینده از هر یک از ایالت‌های شش‌گانه، دو نماینده از سرزمین استرالیایی و دو نماینده از سرزمین شمالی تشکیل شده است.

تفاوت‌ها میان نظام‌های فدرال:

کشورهای دیگری نیز هستند که از برخی مکانیزم‌های فدرال استفاده می‌کنند. مثلاً در بریتانیای کبیر بخش‌های اسکاتلند و یا وِلز مجالس محلی خود را دارند و از اختیارات قابل ملاحظه‌ای هم برخوردار هستند، اما کشوری فدرالی محسوب نمی‌شوند.

  • نحوه‌ی شکل‌گیری حکومت‌های فدرال باهم متفاوت بود‌. برخی مانند سویس، هالند و امریکا از جمع شدن دولت‌ها و یا مناطق سیاسی مستقل (کنفدرال) شکل گرفته و بعضی مثل هند، برازیل و ارجنتاین از تقسیم قدرت در داخل یک دولت یک پارچه و متمرکز تشکیل شده‌اند.
  • نظام قانونی کشورهای فدرال عموماً از دو مجلس تشکیل شده است؛ مجلسی که نماینده‌ی واحد‌های سیاسی کوچک‌تر است و اغلب تمام آن‌ها صرف نظر از جمعیت در آن رأی برابر با یک‌دیگر دارند و وظیفه‌ی آن پاسداری از قانون اساسی و نظام فدرال و نظارت بر اداره‌ی امور کشور است و مجلس دوم که شبیه مجلس دیگر کشورها است و وکلای آن نماینده‌گان مردم محسوب شده و وظیفه‌ی قانون‌گذاری در سطح کل را برعهده دارند. سهم هر واحد در این مجلس معمولاً براساس میزان جمعیت آن در نظر گرفته شده و انتخابات آن مستقیم و براساس رأی شهروندان خواهد بود.
  • توازن قدرت میان دولت مرکزی و دولت‌های محلی هم در کشورهای فدرال متفاوت است؛ مثلاً در آلمان و ایالات متحده‌ی امریکا، قدرت متعلق به دولت‌های محلی است که مطابق قانون اساسی بخش‌هایی از این قدرت را به حکومت مرکزی واگذار کرده‌اند، در حالی که در هند و کانادا قدرت متعلق به دولت مرکزی است که بخش‌هایی از آن را به دولت‌های محلی واگذار کرده است.
  • میزان و نحوه‌ی مشارکت دولت‌های محلی در دولت مرکزی از کشوری تا کشوری دیگر فرق می‌کند. مثلاً، در بلژیک ایالت‌ها در کابینه‌ی وزرا با ‌نسبت‌های مساوی حضور دارند و این به جز مشارکت از طریق نماینده‌ی پارلمان در قانون‌گذاری کشور است.
  • در کشورهای فدرال حقوق و اختیارات حکومت‌های محلی به دو شکل متقارن و نامتقارن تقسیم می‌شوند؛ مثلاً در اسپانیا به مناطق ناوارا و باسک در امور مالیاتی، خودمختاری بیش‌تری نسبت به سایر مناطق داده شده است. یا در کانادا، ایالت کبِک برای حفظ و پیش‌برد فرهنگ و زبان فرانسه، از اختیارات خاصی برخوردار است. البته فدرالیسم متقارن به این معنا نیست که تمام مناطق و ایالت‌ها باید مثل هم باشند، بلکه تقارن از آن‌جا ناشی می‌شود که قوانین و قواعد مشابهی رابطه‌‌ی دولت‌های محلی را با دولت مرکزی مشخص می‌کند؛ حتا اگر جمعیت و وسعت آن‌ها متفاوت باشد.
  • معمولاً در مواردی که منافع مشترک دولت‌های محلی مطرح است، صلاحیت تصمیم‌گیری به حکومت مرکزی واگذار می‌شود. امنیت ملی، سیاست خارجی، حق انتشار اسکناس، کنترل مهاجرت و سیاست‌های کلی مربوط به اقتصاد کشور از این‌گونه موارد است.

در این مورد هم تفاوت‌هایی وجود دارد؛ مثلاً در سویس براساس قانون اساسی دولت مرکزی بدون مجوز ایالت‌ها حق داشتن ارتش در زمان صلح را ندارد.

  • در یک کشور با نظام فدرال، هم تمرکز و هم جدایی نفی می‌شود، به همین دلیل نیز گاهی سیستم‌های فدرال را اتحاد تخریب‌ناپذیر واحدهای تخریب‌ناپذیر تعریف می‌کنند.

 

نظام فدرالیسم در زمینه‌ی جغرافیایی افغانستان:

پس از تجربه‌‌ی چندین دهه جنگ و با توجه به اختلافات شدید قومی در طول تاریخ، بعضی از روشن‌فکران افغانستان مدل فدرالیسم را برای حل این معضلات پیشنهاد کردند و چنین اذعان داشتند که هم‌زیستی قومی در اففانستان در اثر چندین دهه جنگ دست‌خوش تغییرات فراوان شده است. علاوه بر آن تنوع قومی که در شرایط دیگر می‌توانست مایه‌ی سرزنده‌گی جامعه‌ی افغانستان باشد، در سال‌های اخیر مایه‌ی درگیری و تنش بوده است و به همین دلیل عده‌ای از نخبه‌گان و روشن‌فکران‌، سیستم فدرالی را هم برای کم‌رنگ شدن عصبیت‌های قومی و هم برای زمینه‌ی جغرافیایی (کانتکست) افغانستان، مناسب و موجه تعریف می‌کنند.

آنان بدین باور اند که به لحاظ نظری (تیوریک) و اخلاقی، در حال حاضر قدرت متمرکز موضوعیت تاریخی ندارد. افغانستان به دلیل ساختار قومی و فرهنگی، از خیلی جهات یک کشور متنوع است و همین‌گونه به دلیل عدم رشد متناسب هم از لحاظ فرهنگی و هم از لحاظ اقتصادی ایالت‌ها (ولایات)، یا در واقع سطح متفاوت رشد میان واحد‌های محلی، نیازمند این است که قدرت به صورت عمودی توزیع شود.

با تجربه کردن چند دهه جنگ داخلی، از نظر اعتمادسازی ملی در داخل گرفتار مشکل شده‌ایم و کارشناسان هم به این باور اند که باید اعتماد‌سازی ملی صورت بگیرد؛ اما اعتمادسازی ملی با توصیه نمی‌شود.

جامعه یک پدیده‌ی زنده و فعال است و اگر دلایل و عناصر قابل قبول برای ساختار آن وجود نداشته باشد، با توصیه‌ی اخلاقی میان اتباع آن، نمی‌توانید مشکلات قومی را حل کنید.

بناءً هم به لحاظ دموکراتیک شدن حیات سیاسی در کشور و هم برای حل مسایل اقوام، بهترین گزینه برای ما در شرایط موجود، فدرالیسم است.

اما آیا فدرالیسم می‌تواند با جامعه‌ی پرتنش افغانستان و سنت‌های آن سازگار باشد؟

آیا فدرالیسم مایه‌ی تضعیف روابط ملی در افغانستان نخواهد شد؟

منابع و مآخذ:

۱.       هیوود، اندرو (۱۳۹۳)، سیاست، ترجمه‌ی عبدالرحمن عالم، تهران: نشر نی، چاپ چهارم.

۲.       عالم، عبدالرحمن (۱۳۷۸)، بنیادهای علم سیاست، تهران: نشر نی، چاپ یازدهم.

۳.       خوبروی پاک، محمد‌رضا (۱۳۸۹)، فدرالیسم در جهان سوم، تهران: نشر هزار، چاپ اول.

۴.       حاجی‌زاده، محمد (۱۳۸۴)، فرهنگ تفسیری ایسم‌ها، تهران: نشر جامه‌دران، چاپ دوم.

دکمه بازگشت به بالا
بستن