تغییر نظام سیاسی در افغانستان: از مخالفت نخبه‌گان تا قانون اساسی انعطاف‌ناپذیر

صدیقه بختیاری٬ پژوهشگر انستیتوت مطالعات استراتژی افغانستان

نظام سیاسی پیش‌بینی‌شده در قانون اساسی ۱۳۸۲ نظام ریاستی متمرکز است. این نظام با وجود مخالفت‌ شرکت‌کننده‌گان، در لویه‌جرگه قانون اساسی تصویب شد. به همین خاطر، بحث تغییر نظام سیاسی در کشور از همان زمان در مقاطع مختلف توسط جریان‌های گوناگون سیاسی مطرح بوده است. پس از بن‌بست انتخابات ریاست جمهوری ۱۳۹۴ و توافق دو کاندیدای پیش‌تاز بر تشکیل حکومت وحدت ملی، تغییر نظام سیاسی به عنوان یکی از مهم‌ترین مفاد توافق‌نامه سیاسی میان آن دو مطرح گردید، اما موافقت‌نامه سیاسی عملی نشد و نظام سیاسی تغییر نکرد. با این حال، مساله تغییر نظام سیاسی این بار در انتخابات ریاست جمهوری ۱۳۹۸ به صورت جدی‌تر مطرح شد و چند تیم انتخاباتی، تغییر نظام ریاستی متمرکز فعلی را به نظام غیرمتمرکز جزء برنامه‌های‌شان قرار دادند.

با این حال، براساس یافته‌های گزارش «گروه‌های قومی و توزیع قدرت سیاسی در افغانستان: تعدیل یا تغییر نظام سیاسی» که توسط انستیتوت مطالعات استراتژیک افغانستان به نشر رسیده، برخی گروه‌های خواهان تغییر نظام سیاسی تصور دقیق از روند تغییر نظام سیاسی ندارند. این مقاله، بر اساس یافته‌های آن گزارش، فرصت‌ها و چالش‌های تغییر نظام سیاسی در افغانستان را بررسی کرده و در آخر مکانیسم تغییر نظام سیاسی در کشور را توضیح می‌دهد.

 

فرصت‌های تغییر نظام سیاسی

یکی از فرصت‌های مطرح شده توسط سیاست‌مداران خواهان تغییر نظام سیاسی، خواست اکثریت شهروندان کشور است. به باور این گروه، اکثریت مردم خواهان تغییر نظام سیاسی از ریاستی به نظام غیرمتمرکز اند. بر مبنای همین استدلال، تیم‌های انتخاباتی مختلف با مطرح کردن موضوع تغییر نظام سیاسی، درصدد جذب آرای این تعداد از شهروندان در انتخابات ریاست جمهوری ۱۳۹۸ بودند. به باور این دسته از سیاست‌مداران، نظام فعلی نتوانسته این حس را به شهروندان منتقل کند که در قدرت سیاسی شریک‌اند و تغییر نظام می‌تواند این وضعیت را تغییر دهد.

فرصت دیگر تغییر نظام سیاسی، مطرح شدن بیش از پیش این موضوع در فضای سیاسی کشور است و به باور تغییرخواهان، حتا کاندیداهای ریاست‌جمهوری‌ای که پیش‌تر از طرف‌داران سرسخت تمرکز قدرت بوده‌اند، در تیم خود کسانی را به همراه داشتند که از تغییر نظام حمایت می‌کردند. این حاکی از گسترده‌گی و جدی‌شدن بحث تغییر نظام سیاسی در کشور است.

هم‌چنان، طرف‌داران تغییر نظام معتقد اند که در میان نماینده‌گان جامعه‌ی جهانی نیز نگرش مثبتی نسبت به تغییر نظام سیاسی در کشور به میان آمده است. به نظر آن‌ها استقبال برخی از نماینده‌گان جامعه‌ی جهانی می‌تواند فضا را بیش از پیش برای تغییر مساعد سازد. در نهایت به نظر طرف‌داران تغییر، هم عوامل و بازیگران داخلی و هم کشورهای دیگر امروزه پیش از گذشته از تغییر نظام سیاسی در کشور حمایت می‌کنند.

 

چالش‌های فراروی تغییر نظام سیاسی کشور

علی‌رغم وجود فرصت‌های پیش ‌روی تغییر نظام سیاسی در کشور، چالش‌هایی هم وجود دارند که در ادامه به آن‌ها پرداخته می‌شود.

یکی از مسایلی که توسط طرف‌داران تغییر نظام به عنوان یک پرسش مطرح است، مخالفتی است که به نظر آن‌ها نخبه‌گان سیاسی پشتون در حال حاضر و در طول تاریخ با نظام‌های غیرمتمرکز ابراز داشته‌اند. یکی از مصاحبه‌شونده‌گان پژوهش در همین مورد این طور استدلال می‌کند: «پشتون‌ها در لویه‌جرگه تأکید داشتند که نظام ریاستی متمرکز باشد که بیش‌تر از مرکز کنترل شود… در حال حاضر چالش اول [در راه تغییر] مخالفان این طرح است که بین حامیان افغانستان تلاش و لابی می‌کنند که عدم تمرکز قدرت سبب پراکنده‌گی حکومت و دولت‌داری در افغانستان است. دیگر چالشی نمی‌بینم. به نظرم تقسیم قدرت سبب رضایت تمام اقوام افغانستان و سبب عرضه‌ی خدمات مساویانه برای تمام نقاط افغانستان خواهد شد.»

مشکل قومی بودن احزاب سیاسی نیز به عنوان یکی از چالش‌های تغییر نظام سیاسی مطرح شده است. احزاب فعلی کشور عمدتاً شخص‌محوراند و حول محور مطالبات شخصی، خانواده‌گی و قومی فعالیت می‌کنند. این در حالی است که برای ایجاد نظام پارلمانی، داشتن احزاب کارآمد، منسجم و قوی اهمیت دارد و با این احزاب، نمی‌توان پارلمان قدرت‌مند و در نتیجه حکومت باثبات ساخت.

چالش‌های دیگر تغییر نظام سیاسی در کشور، شرایطی است که در قانون اساسی برای تشکیل لویه‌جرگه‌ی قانون اساسی ذکر شده است. بیش‌تر افراد و نماینده‌گان تیم‌های انتخاباتی که در این پژوهش شرکت داشته‌اند، ایجاد لویه‌جرگه‌ی قانون اساسی را بدیهی و ساده می‌دانند؛ در حالی که در ماده‌ی ۱۱۰ قانون اساسی در مورد اعضای آن آمده است: «لویه‌جرگه متشکل است از اعضای شورای ملی،‌ رؤسای شوراهای ولایات و ولسوالی‌‌ها». در شرایط کنونی، دوره‌ی کاری شورای ولایتی ختم شده و شوراهای ولسوالی هنوز تشکیل نشده است. متأثر از این وضعیت، دو سوم اعضای انتخابی مشرانوجرگه که از شوراهای ولایتی و ولسوالی می‌آیند نیز هنوز انتخاب نشده‌اند و مشرانوجرگه با اعضای دوره‌ی پیشینش فعال است. به عبارت دیگر، بیش‌تر کسانی که بتوانند لویه‌جرگه را تشکیل دهند، در حال حاضر وجود ندارند.

 

مکانیسم تغییر نظام سیاسی

قوانین اساسی در ارتباط با موضوع تعدیل و بازنگری و شیو‌ه‌های مختلف آن، به دو نوع «قوانین اساسی انعطاف‌پذیر و نرم» و «قوانین اساسی انعطاف‌ناپذیر و سخت» تقسیم می‌شوند. «قوانین اساسی انعطاف‌پذیر» آن‌ها هستند که تعدیل آن‌ها مقررات و شرایط خاصی ندارد و همان مقامی که قوانین عادی را تعدیل می‌کند، می‌تواند آن‌ها را هم تعدیل کند و از این رو، بین قوانین عادی و مقررات مندرج در قانون اساسی انعطاف‌پذیر از نظر شکلی تفاوتی وجود ندارد. اما در مورد تعدیل «قوانین انعطاف‌ناپذیر یا سخت» شرایط سخت‌تر از شرایط قانون عادی اعمال می‌شود و این شرایط در متن خود قانون اساسی هم ذکر می‌شود. هدف اصلی از انعطاف‌ناپذیری قانون اساسی این است که احکام آن ثبات و استقرار بیش‌تر داشته باشد و لذا برای تعدیل آن شرایط سختی را در نظر می‌گیرند. با این حال، قانون اساسی نمی‌تواند ثبات و انعطاف‌ناپذیری مطلق داشته باشد؛ زیرا قانون اساسی باید با اصل تحول جامعه هم‌ساز باشد و از این رو، باید راه‌هایی برای تعدیل قانون اساسی در متن آن پیش‌بینی شده باشد. (دانش، ۱۳۸۲: ۷۶-۷۸)

قانون اساسی افغانستان از جمله‌ی قوانین انعطاف‌ناپذیر است که تعدیل آن تابع شرایط سخت است. فصل دهم قانون اساسی افغانستان، مقام تعدیل‌کننده و شرایط تعدیل را ذکر کرده است.

 

مقام تعدیل‌کننده

در قوانین اساسی کشورها مقام‌های تعدیل‌کننده‌ی قانون اساسی، پارلمان یا مجلس مؤسسان یا هم رفراندوم است. در طول تاریخ کشور، لویه‌جرگه مقام واضح قانون اساسی و تعدیل آن بوده است (دانش، ۱۳۸۲: ۸۰-۸۲). ماده‌ی ۱۱۱ قانون اساسی ۱۳۸۲ نیز مقام تعدیل‌کننده‌ی قانون اساسی را لویه‌جرگه‌ی قانون اساسی می‌داند (ماده‌ی ۱۱۱ قانون اساسی). ماده‌ی ۱۱۰ قانون اساسی با بیان این‌که لویه‌جرگه عالی‌ترین مظهر اراده‌ی مردم افغانستان است، اعضای لویه‌جرگه را متشکل از اعضای شورای ملی و رؤسای شوراهای ولایات و ولسوالی‌ها می‌داند. بر اساس این ماده، وزیران، رییس و اعضای استره‌محکمه و لوی‌سارنوال می‌توانند در جلسات لویه‌جرگه بدون حق رأی اشتراک ورزند (ماده‌ی ۱۱۰ قانون اساسی).

 

مراحل تعدیل

اکثر قوانین اساسی کشورها، چهار مرحله را برای تعدیل قانون اساسی پیش‌بینی کرده‌اند که شامل: مرحله‌ی پیشنهاد، مرحله‌ی تصویب لزوم تعدیل، مرحله‌ی آماده‌ساختن تعدیل و مرحله تأیید نهایی متن تعدیل شده است. بر اساس ماده‌ی ۱۵۰ قانون اساسی، «به منظور اجرای پیشنهاد تعدیل، هیأتی از بین اعضای حکومت، شورای ملی ‌و استره‌محکمه به فرمان رییس‌جمهور تشکیل گردیده، طرح تعدیل را تهیه می‌کند. برای تصویب تعدیل، لویه‌جرگه بر اساس فرمان رییس‌جمهور و مطابق به احکام فصل لویه‌جرگه دایر می‌گردد. هر گاه لویه‌جرگه با اکثریت دو ثلث کل اعضا طرح تعدیل را تصویب کند، بعد از توشیح رییس‌جمهور نافذ می‌گردد.» (ماده‌ی ۱۵۰ قانون اساسی.)

 

قلمرو تعدیل

در برخی قوانین اساسی برای انجام تعدیل، شرایط خاصی را در نظر می‌گیرند؛ اما از نظر قلمرو، آزادی وجود دارد؛ یعنی هر ماده یا حکمی که تعدیل آن در هر زمانی ضروری تشخیص داده شود، می‌توان برای تعدیل آن اقدام کرد. اما اکثر قوانین اساسی چنین نیستند؛ یعنی قلمرو تعدیل را از قبل مشخص می‌سازند و معمولاً قلمرو تعدیل را در بُعد سلبی آن محدود می‌گردانند. (دانش، ۱۳۸۲: ۸۴) محدودیت یا منع تعدیل به دو گونه عملی است:

۱) منع زمانی: یعنی این‌که تعدیل قانون اساسی برای مدت معین یا در زمان خاص ممنوع قرار داده شود. ماده‌ی ۱۴۶ قانون اساسی، با وضع محدودیت زمانی بر تعدیل قانون اساسی، تعدیل این قانون را در حالت اضطرار منع کرده است (ماده‌ی ۱۴۶ قانون اساسی).

۲) منع موضوعی: یعنی این‌که تعدیل مواد و فصول خاص و مفاد بخش‌هایی از قانون اساسی ممنوع قرار داده شود. در برخی قوانین اساسی، نوع نظام و رژیم سیاسی آن کشور مثل جمهوریت یا سلطنت یا شکل نظام یا ارزش‌های مورد احترام مثل: دین، مذهب، دموکراسی و حقوق اساسی اتباع غیر قابل تعدیل می‌باشد. هدف از منع موضوعی تعدیل، این است که پایه‌های اساسی یک نظام به آسانی دست‌خوش تغییر نشود و نظام حقوقی و سیاسی کشور ثبات و استقرار داشته باشد (دانش، ۱۳۸۲: ۸۶). ماده‌ی ۱۴۹ قانون اساسی، اصل پیروی از احکام دین مقدس اسلام و نظام جمهوری اسلامی را قابل تعدیل نمی‌داند و حقوق اتباع را صرف به منظور بهبود حقوق آنان مجاز می‌داند (ماده‌ی ۱۴۹ قانون اساسی).

با توجه به این شرایط، لویه‌جرگه‌ی قانون اساسی برای تعدیل آن در شرایط فعلی، به دلیل پایان‌یافتن دوره‌ی کاری شوراهای ولایتی و شکل نگرفتن شوراهای ولسوالی، قابل تشکیل نیست. با وجود این، نماینده‌گان تیم‌های انتخاباتی در این پژوهش فقط به تشکیل لویه‌جرگه و تصویب تعدیل قانون اساسی در آن اشاره می‌کنند و به پیچیده‌گی‌های تشکیل لویه‌جرگه و امکان این‌که لویه‌جرگه، تعدیل قانون اساسی و در نتیجه تغییر نظام سیاسی را رد کند، توجه چندانی ندارند.

نوشته های مشابه

دکمه بازگشت به بالا
بستن