طرحی برای ثبات، مشارکت و کارآمدی در افغانستان پساصلح
داکتر عبدالعلی محمدی
یادآوری
- روند جاری صلح که با اجماع جهانی و منطقه‌ای همراه است، فرصت استثنایی برای افغانستان شمرده می‌شود تا با استفاده از آن، بتواند با توافق سیاسی فراگیر، راهی به ثبات و توسعه بگشاید و آتش فروزان جنگ و منازعه خونین را برای همیشه خاموش کند.
- بدون تردید، نظام سیاسی فعلی که بنا بر موافقت‌نامه بن و قانون اساسی ۱۳۸۲ شکل گرفت، با کاستی‌های متعددی همراه است که مشروعیت و کارآمدی در صدر قرار دارد. بر فرض این‌که مشروعیت نسبی آن پذیرفته شود؛ اما کارآمدی آن کاملاً مردود و منتفی دانسته می‌شود و دلیل عمده آن مرکزگرایی شدید و متراکم بودن سیستم در دو عرصه سیاسی و اداری ارزیابی می‌گردد.
- با توجه به فرصت ناشی از روند صلح، ایجاب می‌کند توافق سیاسی، همان‌گونه که در طرح موسسه «رند» و نیز طرح ارایه شده از سوی آقای داکتر خلیل‌زاد پیش‌بینی شده است، به مسائل بنیادین معطوف به دولت پساصلح نیز بپردازد و به ویژه نظر به فقدان مشروعیت و کارآمدی نظام موجود، تمرکز جدی روی مواردی صورت گیرد که این دو نقیصه به درستی رفع و راه تامین مشروعیت و کارآمدی نظام سیاسی افغانستان در فردای پس از صلح، هموار گردد.
- نوشتار حاضر با توجه به همین نکته مهم و بنیادی، ساختاری برای دولت آینده ترسیم می‌کند که در آن، مشروعیت و کارآمدی نظام به گونه موثری تامین و تضمین شده است. از همین‌رو، بدون نیاز به تکرار مباحثات و مناقشات جاری در مورد شوراها یا کمیسیون‌های احتمالی مندرج در طرح امریکا همانند شورای عالی فقه، لیست وظایف حکومت انتقالی و آتش‌بس و امثال آن، رأسا به مواردی تمرکز نموده است که این دو هدف را تامین می‌کند؛ هم‌چنین از دید این قلم، بحث و ارایه دیدگاه اصلاحی در مورد نظام انتخاباتی یا غیر آن، در هنگام تدوین قانون اساسی جدید باید صورت گیرد و در حال حاضر، پرداختن به آن‌ها بی‌فایده است.
- در این نوشتار، وحدت و بساطت افغانستان به عنوان اصل مسلم و غیرقابل بحث تلقی شده است و با درنظرداشت مبانی و اصول، پیشنهادهای مشخصی در ساختار دولت واحد و به لحاظ سیاسی متمرکز، ارایه می‌گردد.
الف- مبانی
مبانی طرح در این نوشتار که تامین کننده سلامت و صلابت آن است، عبارت است از: اسلام، ارزش‌های انسانی و هویت جمعی.
- دین اسلام
اسلام به مثابه کامل‌ترین دین آسمانی، دارای شریعت جاودانه و ابدی و برخوردار از تعالیم وحیانی برای زنده‌گی فردی و جمعی انسان‌ها است. آموزه‌های دین مقدس اسلام، به ویژه در جامعه اسلامی و برای زنده‌گی اجتماعی مسلمانان، همواره بر محور امت (إنَّ هَذِهِ أُمَّتَکُم أُمّهً واحِدَهً) و مدار اخوت (إنَّمَا المُؤمِنُونَ إِخوَهٌ) فهم و تبیین می‌گردد؛ امت و اخوت، دو مفهوم کلیدی و دو عامل اساسی برای شکل‌گیری حیات جمعی بر مبنای عدالت ارزیابی می‌شود. انتظار می‌رود در افغانستان اسلامی، شکل‌دهی حیات جمعی و تنظیم امور عمومی با توجه جدی به این نکته مهم صورت گیرد و جامعه بر مبنای مفهوم امت اسلامی و محور اخوت دینی سروسامان یابد.
- ارزش‌های انسانی
انسان به عنوان گل سرسبد آفرینش به تصریح کریمه قرآنی از کرامت ذاتی برخوردار است و به موجب آن، از منظر اخلاقی نباید و نمی‌تواند از جایگاه شریفانه تنازل کند و منزلت انسانی خود را نادیده انگارد و از منظر حقوقی، کرامت عامل اساسی تعریف حقوق و تکالیف فردی در ظرف روابط اجتماعی است.
به بیان دیگر، کرامت حقوقی مستلزم آن است که هر یک از افراد، جدا از تمام تعلقات و گرایش‌های ممکن، دارای حقوق برابر و تکالیف یکسان خواهد بود که دیگران به شمول دولت نمی‌توانند نسبت به آن‌ها بی‌تفاوت باشند. بر این اساس، برابری و نفی تبعیض، مقتضای کرامت انسانی، و آزادی، کثرت‌گرایی، قانون‌مداری و مشارکت سیاسی، لازمه زنده‌گی اجتماعی است.
- هویت جمعی/ملی
افغانستان همانند بسیاری از کشورها، برخوردار از تنوع جمعیتی است و در این جغرافیا گروه‌های مختلف قومی زنده‌گی می‌کنند. ویژه‌گی ممتاز و متمایز یک جامعه سیاسی در این است که افراد در آن به دور از تعلقات طبیعی و جبری، بر مبنای اصل دولت‌مداری گرد هم می‌آیند و با تعریف هویت واحد جمعی بنای ملتی را می‌گذارند که براساس هم‌زیستی و هم‌سرنوشتی شکل می‌گیرد.
ملت، واحد فرهنگی و ساختار روانی ـ سیاسی است که برخلاف سایر گروه‌بندی‌های انسانی همانند قومیت، اعضای آن خود را ملت و دارای هویت جمعی واحد برمبنای هم‌بسته‌گی ارادی می‌بینند؛ یعنی جامعه سیاسی که دارای آرمان سیاسی در شکل تلاش برای کسب یا حفظ استقلال سیاسی یا دولت‌مداری است.
ب- اصول
طرح حاضر با درنظرداشت اصولی ترتیب یافته است که اتقان و استحکام آن را تامین و تضمین می‌کند؛ این اصول عبارت است از: اصل تفکیک، اصل تناسب و اصل انسجام.
- اصل تفکیک
یکی از اصول مهم و بنیادی در تعریف و تجویز ساختارهای کلان، تفکیک بین عرصه‌های سیاسی و اداری است؛ هرچند این دو عرصه چنان به هم آمیخته است که مرزگذاری دقیق بین آن دو بسیار دشوار می‌نماید؛ اما در عین حال، تجویز ساختار مناسب و کارآمد برای دولت، ایجاب می‌کند که بین این دو عرصه تفکیک شود.
تفکیک میان سیاست و اداره بیش از همه به نفع نظام‌سازی در جوامع در حال توسعه و عقب‌مانده است و کم‌ترین پیامد مثبت و مفید آن، غیرسیاسی شدن اداره و مصونیت آن از دست‌اندازی ارباب سیاست در امور اداری و ارایه خدمات و تامین نظم و امنیت بر مبنای صلاحیت و اهلیت است.
- اصل تناسب
اصل تناسب در واقع، گویای رابطه بین اجزا و فضای یک کلیت است. بنابراین، تجویز یک ساختار سیاسی ایجاب می‌کند که بین اجزا و فضای کلی آن تناسب لازم برقرار باشد. در گذشته، یکی از موارد قابل نقد این بوده که در تعریف نظام و تجویز ساختارها به اصل تناسب توجه لازم نشده است و در اثر آن، با تورم تشکیلاتی، ادارات موازی و دوباره کاری‌های زیادی مواجه بوده‌ایم و هستیم.
منطق سازمانی و سازمان‌مندی اقتضا دارد که اجزای یک سازمان به نحوی با کلیت فضای آن تناسب و هم‌خوانی داشته باشند که هم به وحدت و یک‌پارچه‌گی و هم به کارآیی و کارآمدی آن منجر شود و افزون بر آن، با در نظر گرفتن ضرورت‌ها و نیازهای اجتماع، پاسخگوی زمان نیز باشد.
- اصل انسجام
به حکم منطق، ساختار باید از انسجام لازم برخوردار باشد و این در صورتی فراهم خواهد شد که در تجویز ساختار، به ویژه ساختار سیاسی یا اداری به این اصل بنیادی توجه شود.
به عبارت دیگر، رعایت دو اصل تفکیک و تناسب به گونه منطقی به انسجام می‌انجامد و در واقع، اصل انسجام، نتیجه منطقی دو اصل پیشین است. در مقابل، رعایت اصل انسجام به احترام به دو اصل تفکیک و تناسب منجر می‌شود و سرانجام این‌که اصل انسجام، تضمین کننده کارآمدی نظام و تامین کننده استحکام آن خواهد بود.
ج- ساختارهای پیشنهادی
ساختارهای پیشنهادی ما براساس اصول یادشده و با الهام از مبانی پیش‌گفته، در این مجال و در مرحله شکل‌گیری توافق سیاسی برای عبور از جنگ و دست‌یابی به مصالحه، به صورت کل در دو عرصه سیاسی و اداری به این قرار ارایه می‌گردد و از دید این قلم، تدابیر لازم برای اصلاح ساختاری با هدف تامین مشروعیت و کارآمدی بایستی در مرحله انتقالی پساصلح نیز اعمال گردد و در واقع، اعمال آن می‌تواند مرحله آزمایشی برای تجویز دایمی آن در قانون اساسی جدید هم به شمار آید:
- ساختار سیاسی
ارزیابی و فهم ما این است که در شرایط کنونی، حفظ ساختار ریاستی برای افغانستان مفید و ضروری، اما نیازمند اصلاحات و تغییرات جدی است. ضمن اطمینان از صحت و اتقان دلایل خود برای حفظ این ساختار که در جای خود بیان خواهد شد، در این مجال، با تمرکز بر اصلاحات لازم و مناسب در ساختار قدرت، از نهادمندی رهبری دولت و تضمین تفکیک قوا، دفاع می‌نماییم.
۱/۱٫ نهادمندی رهبری دولت
در حال حاضر و به ویژه نظر به اختیارات پرشمار رییس جمهور در قانون اساسی ۱۳۸۲، رهبری دولت فردی است که بدون تردید، با مخاطرات جدی و آسیب‌های فراوان همراه است. طرح ما این است که رهبری دولت نهادمند شود و ریاست جمهوری به مثابه بالاترین نهاد، در رأس دولت قرار گیرد.
به این منظور و با توجه به اصل مشارکت عادلانه به مقتضای واقعیت‌های عینی و اجتماعی، لازم است برای ریاست جمهوری، سه جایگاه معاونت در حوزه‌های مشخص، به این قرار تعریف و ایجاد گردد:
- معاونت در امور اقتصاد و توسعه؛
- معاونت در امور حکومت‌داری و حاکمیت قانون؛
- معاونت در امور سیاست، دفاع و امنیت.
براساس این الگو:
- رهبری دولت، نهادمند شده و ریاست جمهوری همانند یک نهاد با اجزای به‌هم‌پیوسته و در عین حال، دارای نقش و کارکرد اختصاصی عمل خواهد کرد.
- مشارکت حداکثری اقوام در رهبری دولت، تامین می‌گردد.
- صلاحیت‌ها و اختیارات عمدتاً اجرایی رهبری دولت از تمرکز و تراکم خارج و میان اضلاع نهاد رهبری دولت توزیع می‌شود و در نتیجه، شخص رییس جمهور در جایگاه و کسوت واقعی یک رهبر ظاهر می‌گردد.
- پیش‌برد امور دولت، تخصصی و مسوولانه می‌شود و از عمل‌کردهای سلیقه‌ای و غیرعلمی جلوگیری می‌گردد.
- احترام و اقتدار نهاد رهبری دولت و از طریق آن، وقار گروه‌های قومی شریک در قدرت، تامین و در نتیجه، وحدت و همدلی میان همه مردم ترویج می‌گردد.
۱/۲٫ تضمین تفکیک قوا
یکی از آسیب‌های جدی ساختار کنونی، درهم‌تنیده‌گی و تداخل قوا در قانون اساسی ۱۳۸۲ است که به موجب آن، حکومت و دستگاه اجرایی، در موقعیت برتر و تعیین کننده قرار دارد و در واقع، تصمیم‌گیرنده اصلی و نهایی است. برتری قوه اجرایی هرچند به مقتضای ماهیت آن قابل درک است؛ اما آنچه وزن آن را در ساختار کنونی دولت، سنگین‌تر می‌کند، ریاست مستقیم رییس جمهور و مهم‌تر از آن، صلاحیت تقنینی و توان سیاست‌گذاری از سوی این قوه است. به بیان دیگر، مشکلات جاری و روزافزون کنونی، ناشی از اختیارات پرشمار رییس جمهور نیست؛ بلکه ریشه در اختیارات زیاد دستگاه اجرایی دارد که باعث فروریختن دیوار اصل تفکیک قوا شده و ریاست مستقیم رییس جمهور بر آن، موجب تقویت و توسعه آن شده است.
به موجب قانون اساسی ۱۳۸۲ با تأسی از قانون اساسی مشروطه، حکومت مرجع اصلی سیاست‌گذاری یا تعیین خطوط اصلی سیاست کشور است و در همین راستا، افزون بر این‌که در تهیه و تدوین طرح قانون و ارایه آن به شورای ملی، با ابتکار و چه بسا با انحصار (در امور مالی) وارد عمل می‌شود، صلاحیت دارد با تشخیص خود به صدور فرمان تقنینی مبادرت ورزد و زمام روند قانون‌گذاری را از این طریق کاملاً در اختیار خود بگیرد.
از آن‌جا که در نظام حقوق اساسی افغانستان، نظارت اساسی و مکانیسم عقلانی و منطقی آن مفقود است، قوه اجرایی در اعمال و اقدامات بر مبنای صلاح‌دید، با هیچ عامل نظارت و کنترل مواجه نیست و از همین‌رو، بدون توجه به حریم و استقلال قوا یا محدودیت‌های ناشی از آن، آن‌گونه که لازم می‌داند عمل می‌کند و بدین‌سان، بر هر دو قوه مقننه و قضائیه سلطه و سیطره یافته است. در حالی که نظارت اساسی، ضامن دو اصل تفکیک قوا و حاکمیت قانون است و در نتیجه، در فقدان نظارت اساسی، نه از تفکیک قوا خبری است و نه از حاکمیت قانون، اثری. بنابراین، در اصلاحات ساختاری به منظور تضمین اصل تفکیک قوا، افزون بر سلب صلاحیت حکومت مبنی بر صدور فرمان تقنینی، بایستی مکانیسم موثر و منطقی برای اعمال نظارت اساسی نیز تعریف گردد تا بنای نظام حقوق اساسی مدرن در افغانستان شکل بگیرد.
- ساختار اداری
به مقتضای اصول تفکیک و انسجام، لازم است میان ساختار سیاسی و اداری، در عین انسجام و هماهنگی، تفکیک لازم صورت گیرد؛ یعنی برخلاف تمرکز سیاسی و ضرورت آن در شرایط کنونی، به دلیل تراکم شدید و تمرکز سنگین در سیستم اداری موجود که موجب ناکارآمدی و عامل ناکامی آن در ارایه خدمات، تامین نظم و امنیت و حاکمیت دولت است، ایجاب می‌کند تا سیستم اداری با ملاحظه عوامل و ملاحظات گوناگون، غیرمتمرکز شود.
لازمه برقراری عدم تمرکز اداری، انتخابی بودن مقامات محلی، خودگردانی محلی و استقلال شخصیت حقوقی ادارات محلی است که در اثر آن، نسبت به تامین بودجه و استخدام نیروی انسانی مورد نیاز از صلاحیت ذاتی برخوردار خواهند بود. این عدم تمرکز، افزون بر مزایای پرشمار و آثار و نتایج ارزش‌مندی که به همراه دارد، زمینه‌ساز همگرایی در سطح ملی نیز خواهد شد. زیرا در این حالت، مردم به گونه مستقیم در امور محلی دخیل هستند و با رأی و نظرشان در تصمیم‌گیری و پیش‌برد امور محلی، نقش لازم را ایفا می‌کنند و این‌گونه از قدرت مرکزی، احساس رضایت خواهند داشت.
نکته مهم و درخور توجه در برقراری عدم تمرکز اداری، نحوه و مکانیسم آن است و از این‌رو، لازم به نظر می‌رسد در تعریف مکانیسم و درجه عدم تمرکز، دقت و احتیاط صورت گیرد تا به فروپاشی و وارفته‌گی منجر نشود. بنابراین، تلاش برای شناسایی درست و تفکیک بین امور ملی و محلی، چگونه‌گی ارتباط ادارات محلی با اداره مرکزی و نیز پذیرش درجه و میزان عدم تمرکز برای جلوگیری از مخاطرات آن، تعیین کننده است. بر این اساس، درست و بایسته آن است که حاکمیت سیاسی به گونه بسیط و واحد مورد احترام قرار داشته باشد و تنها از بعد اداری، به خودگردانی محلی روی آوریم.
هم‌چنین، نظر به تجربه برخی کشورها، خودگردانی محلی به گونه متفاوت در دو سطح ممکن است صورت گیرد:
- در سطح ولایات؛
- در سطح ولسوالی.
ما هم اگر بخواهیم در شرایط کنونی، به گونه تدریجی و با حفظ احتیاط و با درنظرداشت مصالح کلی و برخی ملاحظات کلان در کشور و نیز با هدف تحکیم حاکمیت سیاسی به سوی عدم تمرکز اداری برویم، می‌توانیم ابتدا در سطح ولایات به آن بپردازیم و در گام بعدی، پس از یک دوره زمانی و ارزیابی بازخورد آن، خودگردانی محلی و عدم تمرکز را به سطح ولسوالی، توسعه دهیم.
